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                學會新聞

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                【記者專訪】李開孟 | 可行性研究:項目投資決策的基礎性地位不容撼動
                2020-08-04

                2019年5月5日,我國關於政府投資管理的第一部行政法規《政府投資條例》(以下簡稱“《條例》”)正式公布,該條例將▅於2019年7月1日起正〒式施行。

                《條例》是我國關於政府投資管理的第一部行政法規,也是投資建▼設領域的一項基本法規制度,標誌著全面規範政府投資管理邁出了■具有重要意義的一步。

                在業界來々看,《條例》可謂“18年磨一劍”。《條例》將會對規範投資項目管理產生多〓大影響?對行業發展帶來哪些變化?今後還需要完善哪些配套措施?對PPP行業發◆展產生哪些利好?帶著№這些問題,中國經濟導報※記者將從政策、法律、市場、行業等角度進行一系列采訪報道,以饗廣大讀者▆。敬請持續關註“權威解讀——貫徹落實《政府投資條例》”欄目。

                《政府投資條例》進一步明確了可行性研究在政府投資項目實行審批制中的把關作用,強調可行性研究的深度必須滿足要求,重大項目應進行咨詢評估。

                --中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任李開孟

                李開孟是中國國際工程咨詢有限◆公司研究中心主任,是享受國務院特殊津貼的專家。他的書櫃裏,至今仍保存著《固定資產投資ω法︼》(討論稿)1991年版本,這也是原國家計委研究◥投資立法的最初版本。

                作為國家發展改革ω委《政府投資條例》(以下簡稱《條例》)普法和法制建設∑ 專家組成員,李開孟在過去△20多年裏,多次參加“投資法”和《條例》)的研究起草及修改完善工作,以及國▲務院法制辦等單位組織的專家研討座談等活ζ 動,見證了《條例》出臺◆的不易歷程。他在接受中國經濟◇導報記者采訪時表示:“作為《條例》研究及多次修改的親歷者,感慨《條例》的正式發布和實施來之▂不易。這是我國投資建設領域一部極為重要的行政法規,對推動政府投資進入依法管理的新時代,理順投資管理流程,更好發揮政府投資作用意義重大。”

                投資項目管理納入法治軌道

                中國經濟導報記者:

                在您的個人簡介中,多了一個◤新稱謂——國家發展改革委《條例》普法和法制建設專家組成員。在您看來,《條例》有哪些突出亮點?

                李開孟:

                有法必依、執法必嚴、違法必究,是法制↑建設的基本遵循。《條例》亮點很多。比如,《條例》明確要求,“政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎★設施、農業農村、生態環境①保護、重大科△技進步、社會管理、國家安全等公♀共領域的項目,以非經營性項目卐為主”,這些公共領〇域目前也是PPP項目投資比較集中的領域。《條例》對政府投資進行規範化管理,有利於推動民間資本更好地參與PPP項目建設,促進政府投資和社會投資在各自領域更好地發揮作用。《條例》強調政府投資的公益性導向,可以說是特征鮮明,體現了政府投資的定位,是一個非常大的變化。

                再如,《條例》提出,“安排政府投資資金,應當符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關要求,並平等對待各類投資主體,不得設置◣歧視性條件”,這有利√於提高政府投資效益,規範◥政府投資行為,激發社會投資活力。

                中國經濟導報記者:

                《政府投資條例》將於今年7月1日起正式施行。那麽,如何更㊣好地普及《條例》?

                李開孟:

                《條例》是目前我國法律效力最高的專門規範政府投資的行政ω 法規,它履行了很高規格的立法程序。《條例》的出臺使得我國◎投資管理形成了完整】的法律框架。按照我國投資融資體制改革的總體要求,投資項目按性質劃分為政府投資項目和企業投資項目。2017年2月1日,《企業投資項目核準和備案管理條例》已經實施。此次《條例》出臺,使得我國各類投資項目的管理均納入法治軌道。

                《條例》特別明確提出政府投資項目應當編制項目建議書、可行性研№究報告、初步設計,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門或者其他有¤關部門審批。項目單位應當加強政府投資項目的前期工作,保證前期工作的深度達到規定的要求,並對項目建議書、可↓行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性★負責。《條例》還提出,“初步設計提出的投資概◣算超過經批準的可行性研究報告↓提∩出的投資估算10%的,項♂目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告,投→資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告”,這是我國首次從國家最高行政法規層面對可行性研究等項目前期工作提出明確要求。

                尊重程序、敬畏規則,是國際通行做法。需要強調的是,不能一說加強規範管理,就是“倒退”回到了計劃經濟時代,這種理解是嚴重錯誤的。實際上,國外一些國家對涉及到政府投資、涉及財政預算資金使用的投資項目,其管理程序比我國要求更為嚴格,一個項目往往需要各種審查,十年或二十年最後批不下來的項目很多。

                前期研究質量決定項目@ 全生命周期質量

                中國經濟導報記者:

                《條例》為什麽特別強調可行性研究等項∏目前期工作的重要性□?

                李開孟:

                這要從可行性研究在項目周期全卐過程風險控制中的地位和作用談起。投資項目↑的概念提出、前期研究、實施準備、開工建設、竣工驗收和總結評價∞,構成項目的生命周期。項目前期研究的質】量,決定著項目全生命周期的質↘量,是對項目全生命周期進行高質量風險管理的關鍵環節。

                從項目完整生命周期的角度,把項目人為地劃分為不同階段,實際上是在設置項目周期不同環節風險管理的控制點,通過不同的載體來審查規避項目周期各個環節的風險因素及應對方案。不同國家和國際組織對項目風險控制關鍵時點的選擇不同,使得對項目周期管理程♂序的劃分存在差異。比如,亞洲開發銀行把項目周期劃分為項目篩選、技援和貸款準備、貸款談判、項目實施和項目完工等五個階段,世界銀行把←項目周期劃分為項目篩選、前期準備、項目評估、談判√與董事會批準、項目執行和監督↓、項目後評價等六個階段,歐盟則把項目周期劃分為規劃制↓定、項目篩選、前期評估、項目融資、項目實施@和後評價等六個階段。這種╳不同階段的劃分,實際上代表ξ著不同組織對項目周期風險管理控制節點的選擇。

                中國經濟導報記者:

                在項目推進過程中,哪個階段是規避風險的最有效階段?

                李開孟:

                從項目周期全過程風險控制的投入以及性價比的角度看,項目前期階段的可行性研究是規避風險的最有效階段,前期工作的質量決定著項目整個生命周期運行的質量。項目前期研究質量不高,將給項目的成功實施帶來災難性影響。對項目前期正常工作的幹擾,是對高質量投資的最大破壞。

                一個投資項目由無數種各種各樣的活動組成,這些活動中的任何一個因素變動都可能導致♀項目的失敗或者是對績效產生影響。而項目面⊙臨的風險和不確定因素一開始是最多●的,隨著各項任務的逐步完成,不確定●性因素變成確定性因素,風險因素呈現從多到少逐步變化的過程。隨著項目的持續推進,當發現①某項活動的實施出現偏差,糾正錯誤所付出的代ζ價會隨著項目周期的推進而急劇增∩加。

                發揮前期研究對政府投資項目審批的把關作用

                中國經濟導報記者:

                《條例》中有7處提到“可行性研究報告”,這有怎樣的深層次意義?

                李開孟:

                《條例》提到的項目前期工作的三個環節中,可行性研究是為項目最終決策提供依據的環節,可行性研究的內容和深度應該能夠滿足投資決策定方案定項目的需要。因此,可行性研究是項目前期工作中最為重要的環節。

                可行性研究通過對項目建設內容和配套條件,如市場〇需求、資源供應、建設規模、工藝路線、設備選型、環境影響、資金籌措、盈利能㊣力等,從工程、技術、經濟、社會、環境等角度進行調查研究和比較分析,對項目建成後可能帶來的財務、經濟效→益以及社會環境影響進行預測,從而提出擬建項目ぷ是否值得投資和如何進行建→設的研究結論。可行性研究的成果主▂要以“可行性研究報告”的形式呈現,同時也有其他各種衍生表々現形式。

                在我看來,投資項目的前期〓工作應遵循由淺入深不斷深化的規律。從投資機會研究、初步可行性研究(項目建議書)、詳細可行性研究,到初步設計,這些是項目前期研究不斷深化的過程。但對項目決策質量起到決定性作用的,是詳細可行性研究工○作,其成果表現形式就是可行性研究報告。《條例》多次提到“可行性研究報告”,其意義即在如此。

                中國經濟導報記者:

                目前,如何正確認㊣ 識可行性研究?

                李開孟:

                當下,我國積極推動實現高質量投資,必須強調可行性研究的基礎和核心地位。可行性研究對影△響項目是否可行的各種因素進行全面系統的調查研究和分析評◥價,提出應對風¤險的措施方案,是項目投資決Ψ 策及工程方案設計的基本依據。在項目前↓期研究中,應統籌考慮影響項目可行@性的各種因素,將各專項評價評估一並納入可行性研究統籌論證,提高決策科學□化水平,為高質量投資保駕護航。

                《條例》進一步明確了可行性研究在政府投資項目實行審批制中的把關作用,強調對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目,還應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。《條例》同時明確了政府投資決策應堅持公益性導向,從而要求政府投資項目的可行性研究將更加重視公益性內容的可行性論證。這使得這類項目可行性研究的內容和側重點與企業投資項目存在很大差異。建↘議應根據政府投資的項目特點,研究制定“政府投資項目可行性研究指南”。

                妥善處理PPP項目№實施方案與可行性研究的關系

                中國經濟導報記者:

                如何理解項目實施方〇案的編制?

                李開孟:

                首先要◇明確,項【目實施方案的編制,並不←是針對PPP項目的特定要求。各類投資項目》的實施,都可能涉及編制實施方案(BusinessCase)的問題。

                投資項目的可行性研究工作,本質上就是項目實施方案的研究工作,二者在內容上是一體的。因此,對絕大多數項目而言,可行性研究報告與實施方案應該合為一體。

                在2014年之前,無論是特許經營項目還是一般建設項目,都沒有要求需要編制實施方案。我國大規模推廣應用PPP模式以來,提出在“可行性研究報告”之外,還要編寫PPP項目實施方案,並提出這是對PPP項目的特殊要求。這顯然是一種誤解。這種要求起源於我國對英國PFI模式的引入。英國在項目投資建設領域非常重」視可行性研究工作,但習慣上將可行性研究工作的成♀果稱為項目“實施方案”,而不稱之為“可行性研究報告”。這僅是習慣稱謂而已,並不表明PPP項目實施方案是遊離於可行性研〒究工作之外的獨立工■作。

                中國經濟導報記者:

                對采用PPP模式的投資項目,在開展可行性研究方面有哪些好的建議?

                李開孟:

                對於采用PPP模式的投資項目,無論選擇什麽樣的稱謂,必須強調實施方案是項目可行性研究工作成果的一種表現形式。若PPP項目實施方案較為復雜,可以在可行性研究的基礎上進一步深化實施方案的策劃和專題研究,但相關內容不得與可行性研究相背離。

                投資項目的可行性研究由淺入深可以劃分為不同階段。如果必須堅持單獨編制PPP項目實施方案,也要強調PPP項目實施〖方案的編制同樣遵循可行性研究的工作規『律,分階段逐步深化前期研究工〗作。例如,對於政府付∏費類PFI項目,英國將其劃分為◇戰略規劃層面、具體項目∮層面、以簽訂◆采購合同為目的的政府采購層面等三個階︻段,而不應僅僅考慮其中的第三個階段。

                (來源:開孟觀察 2019-06-24)